di Antonio Mastropaolo
– L’individuazione dei limiti di accesso alle prestazioni sociali è da sempre tema spinoso, che non solo scalda gli animi dei politici, ma interroga in profondità le menti dei giuristi alla continua ricerca
di una quadratura del cerchio. Le ragioni di tale attenzione discendono, come ben si può immaginare, dal fatto che si tratta di una di quelle questioni intorno a cui si addensa l’idea stessa dello Stato sociale e dei suoi compiti, argomento che non può non destare preoccupazioni e aspettative.
I toni del dibattito appaiono ancor più accesi oggi, in un generale contesto di contrazione della spesa pubblica, che conferma la difficile relazione tra mercato e sicurezza sociale[1], soprattutto quando ci si trova innanzi al problema della richiesta di beni e servizi da parte degli stranieri, regolari e non, che si trovano, in gran numero, sul territorio nazionale e che sono destinati inevitabilmente a crescere. In proposito è indubbio che le dimensioni del fenomeno e la condizione di disagio socio-economico dei richiedenti sono tali da sollevare interrogativi non facilmente risolvibili.
Lo sforzo di queste poche pagine è di provare a definire l’estensione del diritto all’istruzione nell’ambito del nostro ordinamento e dunque dei conseguenti obblighi di assistenza a carico dello Stato nei confronti dello straniero. E’ convinzione di chi scrive che la risposta al problema possa avere ricadute non solo sul suo riconoscimento in capo agli stranieri, anche irregolari, ma in generale possa essere utile all’ulteriore comprensione del concetto di cittadinanza entro la forma Stato, che è ancora la dimensione organizzativa della vita associata di gran lunga prevalente nel mondo[2].
L’osservazione che qui si vuole proporre è che l’istruzione costituisca uno strumento necessario ai fini del mantenimento della coesione sociale e per la stessa solidità della comunità nazionale. Si tratta di un nesso che va ben al di là del dettato costituzionale e che merita più che mai di essere sottolineato in uno sforzo definitorio che non ne neghi comunque le ambiguità[3].
Da qui discende la considerazione che lo Stato avrebbe interesse a estendere nel modo più ampio possibile il diritto all’istruzione anche in quanto funzionale alla stabilità del sistema costituzionale e pertanto ben oltre i limiti della genitorialità di cui all’art. 30 della Cost. per investire tutti coloro che soggiornano stabilmente sul territorio nazionale. La scuola è una strada da percorrere necessariamente per la formazione del cittadino chiamato ad adempiere i doveri costituzionali chiaramente delineati in Costituzione agli artt. 2 e 52-54, i quali costituiscono l’ultima, se non l’unica, garanzia della democrazia costituzionale, ovvero le condizioni della sua stessa esistenza.
È certo che la locuzione “diritto all’istruzione” sia riassuntiva di diverse situazioni soggettive individuate dalla Costituzione nelle disposizioni dedicate alla formazione dell’individuo. È pure vero tuttavia che se esiste uno stretto legame tra istruzione e coesione sociale, la prima non si configura semplicemente come un diritto, ma anche come un dovere. Il problema è dunque di carattere generale e investe il rapporto tra Stato e coloro che sono soggetti alla sua potestà. Non può dunque essere posto solo in termini riconducibili all’idea, pur meritoria, d’integrazione socio-economica – anche dello straniero immigrato – come compito proprio dello Stato sociale, sulla linea di pensiero che vede nell’emancipazione degli esseri umani lo scopo ultimo dell’azione dello Stato costituzionale. La definizione giuridica del diritto all’istruzione ha a che vedere con l’idea della salvaguardia dello Stato tout court nella sua integrità, che è in filigrana percepibile nelle tradizioni culturali che hanno condotto alla stesura della Costituzione e che ne costituiscono la premessa[4].
Le riflessioni che seguono sono perciò dedicate al tentativo di tratteggiare la cultura costituzionale di lungo periodo sottesa al testo cercando di ricostruire non solo le ragioni più evidenti che spinsero i costituenti a inserire tale previsione, ma anche dando conto delle ragioni profonde che stabilirono un inscindibile legame tra istruzione e Stato.
– Nella prospettiva qui accolta il primo passo da compiere va in una direzione, inevitabilmente sociologica, che trascende lo spazio strettamente giuridico. In proposito occorre osservare che da un punto di vista pedagogico si ritiene che la formazione di ogni essere umano all’interno della società si fondi su due momenti fondamentali, oggetto di azioni diverse: l’educazione e l’istruzione.
L’educazione rappresenta il momento strutturale della formazione di ogni individuo. Educare significa, seguendo l’etimologia, edere, allevare, nutrire, ma anche ex–ducere, condurre fuori, portare l’uomo fuori dalla sua condizione animale e renderlo membro della collettività, edotto sulle regole fondamentali di convivenza. L’educazione è il cardine di ogni appartenenza collettiva che non sia mera sottoposizione al dominio del più forte: condizione, quest’ultima, che per il suo stesso carattere può essere garantita solo all’interno di un gruppo sociale ristretto e per periodi necessariamente non lunghi. La conseguenza di ciò è che anche le società imperniate sulla struttura di autorità più accentrata si pongono inevitabilmente il problema della costruzione del consenso per mezzo di una qualche forma di “ammaestramento” alla vita in società: l’educazione per l’appunto[5].
L’istruzione, sempre nell’ambito della vita pubblica, copre uno spazio ulteriore e si riferisce a un tipo di formazione in qualche misura più neutro, che non sempre può essere impartita all’interno del nucleo familiare, ma che si accompagna comunque all’educazione e consegue ad essa. Essa consiste nella trasmissione di conoscenze e attiene all’inserimento dell’individuo all’interno del corpo collettivo come membro attivo, prima che partecipante, e utile ad esso per le mansioni che è chiamato a ricoprire. In tal senso si può affermare che la neutralità del sapere trasmesso è solo apparente poiché si tratta pur sempre di una cultura che è funzionale al corpo collettivo di riferimento e che costituisce elemento della sua identità. Non a caso l’etimo della parola deriva dal verbo instruere, che significa comporre, costruire, fabbricare e, in via figurata, preparare a qualche cosa considerato necessario: in questa prospettiva, alla vita associata.
Questi due elementi del processo di “ammaestramento” dell’individuo interagiscono tra di loro in modo differente secondo il corpo collettivo di riferimento e secondo i valori che lo caratterizzano. Si può comunque affermare che il problema sia centrale in ogni forma di vita associata e che non sia mai per essa indifferente. La vita associata richiede sempre una qualche forma di accettazione e di apprendimento delle regole che presiedono al suo funzionamento, nonché l’inserimento al suo interno degli individui in quanto soggetti attivi.
In linea di massima si può affermare che si tratti di due aspetti strettamente correlati l’uno all’altro, difficilmente scindibili, tanto che spesso sono sovrapposti. Ciò non toglie che dal punto di vista analitico esista una differenza, le cui conseguenze si riflettono anche sulla loro definizione giuridica[6]. Si tratta di definire il posto occupato dai concetti di educazione e istruzione nell’ambito di ogni organizzazione sociale.
Quali sono i luoghi d’elezione entro i quali avviene la formazione dell’individuo? In prima approssimazione è possibile affermare che, tradizionalmente, il compito spetti alla famiglia, intesa come nucleo di base della vita associata. Essa, infatti, assume su di sé “naturalmente” il compito di tramandare le regole sociali di base, che consentono lo svolgimento di una vita ordinata e di formare l’individuo come soggetto attivo entro il corpo collettivo.
Da questa considerazione è possibile tracciare un modello dei diversi processi di formazione. Nelle società semplici, si può forse sostenere, educazione e istruzione si svolgono attraverso il canale privilegiato della famiglia o del clan, qualora si ragioni in termini antropologici più ampi. L’iniziativa familiare è la forza fondamentale che agisce in questo campo. In questo spazio domina il principio di tradizione inteso come conformazione al passato. La famiglia (o il clan) assumono su di sé il compito sia di educare i loro membri, sia di promuoverne l’istruzione.
Nelle società moderatamente complesse si assiste invece a una progressiva scissione tra il momento dell’educazione interno alla famiglia e il momento dell’educazione esterno alla famiglia. L’educazione infatti non può essere più soddisfatta solo dalla famiglia (o dal clan), che si rivolgono pertanto all’esterno per integrarla. In queste società la componente tradizionale che mira alla conservazione dei ruoli sociali inizia a contemperarsi con il bisogno di soddisfare necessità nuove che richiedono nuove competenze.
Naturalmente, quando il corpo collettivo si struttura e diviene più complesso una parte cospicua del compito educativo è assunta da figure religiose, sciamani o uomini della medicina che assumono su di sé il compito dell’educazione e di conseguenza guadagnano anche un ruolo sociale. E’ probabilmente in questa fase che iniziano ad apparire le prime scuole[7]. Ciò avviene, in qualche misura, perché i principi su cui si fonda l’ordine non sono semplici, né tanto meno omogenei e compatti[8]. A partire da questo momento, si può sostenere, che il problema dell’eduzione e dell’istruzione divengano una questione filosofico politica.
– Nella filosofia antica un’ampia riflessione in merito si ritrova nel pensiero di Platone. è nella sua opera che si pone esplicitamente, forse per la prima volta, il problema della relazione tra educazione e polis. Il tema centrale è garantire l’unità della città attraverso la coesione del gruppo dirigente[9]. Per far ciò occorre combattere la privatezza degli interessi. «In sostanza, l’ostacolo decisivo all’unità della città e del suo gruppo dirigente era l’oikos: la “casa”, il clan familiare entro cui si producevano l’accumulazione e la trasmissione dei patrimoni e dei legami affettivi al di fuori, e contro, i vincoli comunitari»[10]. Il modello platonico della città migliore è articolato, ma è la questione della formazione del cittadino che interessa ai nostri fini. Platone ritiene che questa non possa essere che il risultato di un’impresa collettiva gestita dalla polis. Egli associa l’educazione al tema della «predestinazione sociale», che determina l’attività degli individui dalla nascita. L’educazione non è legata a nessuna idea di miglioramento individuale, ma è funzionale allo svolgimento di compiti sociali determinati. Per questa ragione massima cura andrà dedicata ai giovani che accederanno alla classe dei filosofi destinati a garantire il buon governo dello Stato[11].
Anche nel Medioevo il problema è affrontato nei medesimi termini, seppure non vi sia forse una riflessione altrettanto elaborata in materia. L’educazione è funzionale all’ordine sociale e all’inserimento al suo interno. Al di fuori della famiglia è, prima di tutto, anche se non solo[12], affidato alla Chiesa il compito di mantenere l’ordine della comunità dei credenti attraverso la proposizione di un modello culturale universale imperniato su di essa e sull’impero. L’intervento della Chiesa è circoscritto all’educazione. L’istruzione è invece rimessa a canali istituzionali differenti, legati alla collocazione entro la gerarchia sociale oggetto dell’educazione ecclesiastica e familiare, come ad esempio, classicamente, alle corporazioni delle arti e mestieri.
Questo sistema entrerà in crisi con la prima età moderna e con il venir meno del modello della communitas christiana, intesa come universo simbolico del mondo medievale i cui contenuti sono oggetto di un ammaestramento di base. Se per tutto il Medioevo il problema dell’educazione e dell’istruzione non è quindi affrontato in termini riflessivi, se non indirettamente, è con la nascita di quello che è comunemente chiamato lo Stato moderno che esso è posto in termini espliciti e diviene oggetto nuovamente di una riflessione consapevole in ambito filosofico e politico[13]. È nell’opera filosofica più significativa dal punto di vista dello Stato, il Leviatano di Hobbes, che è affrontata la questione dal punto di vista di uno Stato artificiale e accentrato. Il tema è discusso laddove si definiscono le mansioni dell’ufficio del rappresentante sovrano[14]. Suo compito è di procurare la «sicurezza del popolo». «Ma con sicurezza non si vuol dire qui una nuda preservazione, ma anche tutte le altre soddisfazioni della vita che ogni uomo acquisirà a sé stesso con una industria legittima, senza pericolo o nocumento per lo stato» e ciò può avvenire «con una provvidenza generale che comprenda l’istruzione pubblica, sia con la dottrina sia con gli esempi, e il fare e l’eseguire buone leggi a cui gli individui possano riferire i loro casi». Il sovrano non deve rinunciare alla sovranità: «Chi abbandona i mezzi, infatti, abbandona, i fini». Tra i mezzi rientra «quello di designare gli insegnanti, e di esaminare quali dottrine siano conformi o contrarie alla difesa, alla pace e al bene del popolo». È dovere del sovrano non «lasciare che il popolo sia ignorante o male informato dei fondamenti e delle ragioni di quei suoi diritti essenziali, perché così è agevole che gli uomini siano sedotti e tratti a resistergli quando lo stato ne richiederà l’uso e l’esercizio».
«I fondamenti di questi diritti – aggiunge ancora Hobbes – hanno più bisogno di essere insegnati in modo diligente e vero, perché non possono essere sostenuti da alcuna legge civile o dal terrore di una punizione legale. Infatti una legge civile che vieti la ribellione (e tale è ogni resistenza ai diritti essenziali della sovranità) non è (come legge civile) una obbligazione, ma lo è solo in virtù della legge di natura che vieta la violazione della fede; se gli uomini non conoscono tale obbligazione naturale, non possono conoscere il diritto di qualunque legge faccia il sovrano. Quanto alla punizione, essi la prendono solo per un atto di ostilità, e quando pensano di avere forza sufficiente si sforzeranno di evitarla con atti di ostilità»[15].
È dunque Hobbes, forse per primo, a porsi il problema di rimettere il compito dell’educazione e dell’istruzione allo Stato, ipotizzando una forma di istruzione pubblica atta a risolvere il problema della sicurezza intesa ad un tempo come stabilità dello Stato e soddisfazione personale.
Il tema sarà ripreso nel corso del ‘700 sotto l’impulso dei principi dell’illuminismo. Le opere ad esso dedicate sono numerose, a cominciare dall’Emile di Jean Jacques Rousseau, che, come già era avvenuto in epoca antica, ripropone il problema della educazione di un uomo nuovo per una società nuova. Ma il vero colpo all’assoluto predominio ecclesiastico in questo campo è inferto solo con la rivoluzione francese, che proclama il principio della libertà di insegnamento, necessaria premessa per l’affermazione di un uomo libero. Poco importa se la libertà è quella del borghese: il postulato emancipativo della cittadinanza moderna è fissato.
A impostare il tema in termini giuridici è Gaetano Filangeri nella sua Scienza della legislazione, ricorrendo ad argomenti non dissimili da quelli di Hobbes. All’educazione è dedicato il quarto libro dell’opera pubblicata a Napoli alla fine del ‘700:
«L’educazione, i costumi e l’istruzione pubblica». Nell’opera il problema assume un importante significato, oltre che sociale, individuale. Attraverso l’educazione è possibile migliorare gli uomini. Per Filangeri l’istruzione rientra tra i compiti che lo Stato deve assumere direttamente su di sé, poiché essa rende possibile l’approvazione e l’applicazione di buone leggi che serve a garantire «l’oggetto unico e universale della scienza della legislazione: la conservazione e la tranquillità»[16].
Il passaggio è decisivo e muove da una prospettiva in cui l’educazione e l’istruzione sono rimesse ai meccanismi tradizionali di trasmissione del sapere – la famiglia e le istituzioni religiose – a una prospettiva, da questo momento dominante, per cui educazione e istruzione rientrano nel campo di azione dello Stato, il quale assume su di sé tali compiti attraverso la scuola.
Questa idea prenderà corpo a iniziare dal periodo napoleonico. La legislazione francese si fonda su un sistema di dipendenza degli istituti di istruzione dal governo, sotto il profilo amministrativo, e dall’Accademia di Francia, sotto il profilo didattico[17]. Gli altri paesi europei hanno per lo più seguito il modello, adottando o il criterio dell’intervento diretto o direttivo dello Stato. Così anche in Italia alla scuola, all’indomani dell’unificazione, si chiese di costruire gli italiani, secondo le parole di d’Azeglio, benché per questo compito la legislazione sabauda si rivelasse ben presto inadeguata[18].
Dopo la fine della seconda Guerra Mondiale il problema dell’istruzione è stato di nuovo affrontato in modo da realizzare concretamente quell’ideale di emancipazione umana proprio del paradigma ideale della modernità e della dimensione collettiva dello Stato-comunità, o meglio degli Stati comunità fuorusciti vittoriosi dalla guerra contro il nazifascismo e contro l’idea di uno Stato totale in grado di risolvere al suo interno il conflitto sociale.
In precedenza lo Stato monoclasse aveva affrontato il problema dell’educazione e dell’istruzione in modo indiretto[19]. Le sue priorità erano state garantire i diritti di libertà, in particolare la libertà d’iniziativa economica, e astenersi dall’intervento nei rapporti economico sociali. Il compito dello Stato in questo ambito era perciò limitato. L’educazione era rimessa prevalentemente alla famiglia e ai codici di comportamento della borghesia che si proponeva come classe-modello di riferimento della cittadinanza. L’istruzione, dal canto suo, era filosoficamente immaginata, secondo il paradigma illuminista, come strumento di emancipazione dell’individuo, di liberazione, ma sostanzialmente era rivolta alla formazione di soggetti economici utili allo svolgimento di mansioni produttive funzionali al mercato[20]. La scuola aveva in tal senso un effetto in qualche misura disciplinare nei confronti di coloro che non appartenevano alla classe sociale dominante.
Dopo l’esperienza dello Stato totalitario – usiamo qui il termine in senso lato e improprio dal punto di vista giuridico – lo Stato del benessere deciderà di affrontare la “questione sociale” dal punto di vista sostanziale, coerentemente con le premesse di autogoverno e autonomia, insite nel paradigma della modernità propugnato dal mai dimenticato pensiero illuminista[21]. Il problema, dopo l’oscurantismo del fascismo, sarà garantire una corrispondenza tra l’ideale allora proclamato e l’ideale perseguito concretamente attraverso le costituzioni del dopoguerra. L’educazione e l’istruzione, come principi costituzionali, saranno quindi gli strumenti attraverso cui costruire una cittadinanza e una società coerenti con le premesse del paradigma costituzionale. Il nuovo Stato si porrà l’obbiettivo di affrontare il problema delle diseguaglianze. Passaggio centrale di questa politica sarà, pur in forma non esclusiva, la gestione pubblica dell’istruzione, in quanto essa è condizione di progresso e di solidarietà di un popolo che si deve fare continuamente. Conseguentemente lo Stato dovrà assumere su di essa un controllo, senza però trascendere minacciosamente in Stato etico. Di qui l’importanza della libertà di insegnamento e dell’equiparazione tra istruzione pubblica e istruzione privata, come corollari necessari di una educazione e di una istruzione che vogliono creare una unità che non sia uniformità[22].
La dimensione del problema ha finito così per trascendere lo spazio nazionale e ha investito la stessa idea che le nazioni che hanno vissuto l’esperienza della guerra hanno voluto proporre di sé stesse. Il Rapporto Beveridge, redatto da un intellettuale e politico liberale, è sotto questo punto di vista emblematico. Esso rappresenta il punto di partenza dello Stato sociale contemporaneo, inteso come perfezionamento e superamento dello Stato liberale e non come sua negazione. Nel 1941 il ministro britannico per la ricostruzione costituì il comitato interdipartimentale “Social Insurance and Allied Services”, perché indagasse «nel vasto raggio di anomalie sorte come risultato della crescita a casaccio e a pezzi del sistema di sicurezza sociale nel cinquantennio precedente». Il Rapporto Beveridge ne fu il prodotto fondamentale. A leggerlo, nelle sue pagine si ritrova un progetto di società più equa e giusta nella ridistribuzione della ricchezza, tramite politiche mirate di welfare. Nelle sue prime righe si chiarisce tuttavia che, mentre l’analisi del quadro complessivo della sicurezza sociale («survey») è attribuibile al comitato, le raccomandazioni che ne scaturivano appartenevano al suo presidente. Il che spiega perché il documento abbia assunto il titolo di Report by Sir William Beveridge, e sia spesso identificato come Beveridge Plan[23].
In estrema sintesi, cosa proponeva quel documento al ceto politico del tempo? Beveridge partiva dal presupposto che nel dopoguerra non vi sarebbe stato reddito effettivo disponibile né per il consumo privato né per i bisogni di base delle famiglie. Il “mercato” del sociale, passibile di equilibrio in tempi ordinari, non sarebbe stato capace di funzionare nel tempo “straordinario” del dopoguerra. Da qui la necessità che lo Stato adottasse politiche pubbliche di stimolo e “anti-cicliche”. L’obiettivo era di mettere la popolazione al riparo dai cinque want (bisogni e costrizioni) che lo affliggono in quanto a: lavoro, istruzione (ignorance), malattie croniche (disease), stato di desolazione (squalor), inerzia (idleness). L’autore li vedeva come minacciosi giganti contro cui nulla potevano le classi popolari. Una opportuna distribuzione di denaro pubblico avrebbe potuto rischiare di creare dipendenza e ulteriori pigrizie, ma avrebbe evitato la depressione della domanda e il generale impoverimento.
In una prospettiva che andava ben oltre la visione, pur sempre di stampo liberale, del Rapporto Beveridge si collocherà la “Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo” del 1948. L’art 26 così recita:
«1. Ogni individuo ha diritto all’istruzione. L’istruzione deve essere gratuita almeno per quanto riguarda le classi elementari e fondamentali. L’istruzione elementare deve essere obbligatoria. L’istruzione tecnica e professionale deve essere messa alla portata di tutti e l’istruzione superiore deve essere egualmente accessibile a tutti sulla base del merito. 2. L’istruzione deve essere indirizzata al pieno sviluppo della personalità umana ed al rafforzamento del rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali. Essa deve promuovere la comprensione, la tolleranza, l’amicizia fra tutte le Nazioni, i gruppi razziali e religiosi, e deve favorire l’opera delle Nazioni Unite per il mantenimento della pace. 3. I genitori hanno diritto di priorità nella scelta del genere di istruzione da impartire ai loro figli».
È di un certo interesse il fatto che nella versione inglese si usi, anziché quello di istruzione, il più comprensivo termine di education, che fa riferimento ad una più ampia formazione dell’individuo, che non consiste nella trasmissione di un sapere postulato come neutro, ma implica un contenuto di valori. Il concetto di istruzione nel mondo anglosassone è carico di significati, mai completamente scevro di contenuti valoriali. Ma a quali valori era orientata l’educazione cui fa riferimento l’art. 26? Il punto fu chiarito al primo comma dell’Articolo 13 del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali del 1966:
«1. Gli Stati parti del presente Patto riconoscono il diritto di ogni individuo all’istruzione. Essi convengono sul fatto che l’istruzione deve mirare al pieno sviluppo della personalità umana e del senso della sua dignità e rafforzare il rispetto per i diritti umani e le libertà fondamentali. Essi convengono inoltre che l’istruzione deve porre tutti gli individui in grado di partecipare in modo effettivo alla vita di una società libera, deve promuovere la comprensione, la tolleranza e l’amicizia fra tutte le nazioni e tutti i gruppi razziali, etnici o religiosi ed incoraggiare lo sviluppo delle attività delle Nazioni Unite per il mantenimento della pace».
Il momento dell’istruzione era dunque inteso come parte integrante del processo di educazione alla cittadinanza democratica postbellica. Il diritto internazionale affermava giustamente che questo era il nucleo centrale del disegno educativo finalizzato a formare la persona-cittadino/a.
Altre norme internazionali affronteranno il problema e anche qui troviamo riaffermata la centralità della persona che trascende la dimensione rigidamente nazionale. La “Convenzione di New York sui diritti del fanciullo” del 1989, ratificata in Italia con legge n.176/91, è a tal fine riferimento imprescindibile. Essa stabilisce due principi generali fondamentali in materia di diritti del fanciullo. In primo luogo il principio di «non discriminazione» (art. 2):
«Gli Stati Parti si impegnano a rispettare i diritti enunciati nella presente Convenzione ed a garantirli ad ogni fanciullo che dipende dalla loro giurisdizione, senza distinzione di sorta ed a prescindere da ogni considerazione di razza, di colore, di sesso, di lingua, di religione, di opinione politica o altra del fanciullo o dei suoi genitori o rappresentanti legali, dalla loro origine nazionale, etnica o sociale, dalla loro situazione finanziaria, dalla loro incapacità, dalla loro nascita o da ogni altra circostanza».
Questo significa, come ha chiarito il Comitato ONU sui diritti del fanciullo, anche indipendentemente dalla loro cittadinanza o regolarità di soggiorno. È altresì garantito il principio del «superiore interesse del minore» (art. 3):
«In tutte le decisioni relative ai fanciulli, di competenza sia delle istituzioni pubbliche o private di assistenza sociale, dei tribunali, delle autorità amministrative o degli organi legislativi, l’interesse superiore del fanciullo deve essere una considerazione preminente».
All’art. 28, la Convenzione sui diritti del fanciullo è stabilito infine che:
«Gli Stati Parti riconoscono il diritto del fanciullo all’educazione, ed in particolare, al fine di garantire l’esercizio di tale diritto gradualmente ed in base all’uguaglianza delle possibilità: a) rendono l’insegnamento primario obbligatorio e gratuito per tutti; b) incoraggiano l’organizzazione di varie forme di insegnamento secondario sia generale che professionale, che saranno aperte ed accessibili ad ogni fanciullo e adottano misure adeguate come la gratuità dell’insegnamento e l’offerta di una sovvenzione finanziaria in caso di necessità».
Altri importanti riferimenti normativi a livello internazionale e comunitario, giuridicamente vincolanti anche per l’Italia, sono l’art. 2 del I Protocollo addizionale alla Convenzione Europea dei diritti dell’uomo («Il diritto all’istruzione non può essere rifiutato a nessuno») e l’art. 14 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea («Ogni individuo ha diritto all’istruzione»)[24].
– Il percorso qui brevemente ricostruito consente ora di trarre alcune conclusioni. Possono essere immaginati due differenti modi di affrontare il tema dell’estensione della garanzia del diritto all’istruzione. O si considera tale diritto, alla stregua di un diritto fondamentale, come legittima pretesa di ogni essere umano nei confronti dello Stato, riconosciuta a livello internazionale oltre che a livello costituzionale. O si riconosce che esiste una più profonda e storicamente connotata relazione tra educazione e istruzione e la questione della tenuta della comunità statale.
La prima prospettiva, che si può definire universalistica, inevitabilmente finisce per porre il problema dei limiti della garanzia del diritto, poiché lo Stato, ragionevolmente, non può assicurare a tutti il godimento di tutti i diritti fondamentali. Di qui l’esito quasi inevitabile, e forse irrisolvibile, di entrare in contrasto con la differente tematizzazione, anch’essa risalente nel tempo, dei diritti come situazioni giuridiche soggettive riconosciute dallo Stato al solo cittadino.
La seconda prospettiva consente invece di aggirare questo possibile conflitto e le sue conseguenze. Il riconoscimento della massima estensione possibile della garanzia del diritto all’istruzione è, infatti, funzionale alla stessa solidità e continuità dello Stato, poiché pone le condizioni del consenso necessario alla sua sopravvivenza nel tempo (il che non avviene per altri diritti fondamentali). A ciò si deve aggiungere che, nella più particolare dimensione dello Stato postbellico, sorto dopo la dolorosa esperienza dei regimi totalitari, il riconoscimento costituzionale del diritto all’istruzione ha assunto il significato di strumento necessario per l’acquisizione di una nuova cittadinanza democratica, da intendersi come garanzia per la stessa sopravvivenza delle nuove istituzioni della democrazia. Di qui la ragione dell’obbligo scolastico e del dovere genitoriale di educare e istruire i figli, sanciti dalla Costituzione.
Tale prospettiva ha un’importante conseguenza di ordine generale: riportare al centro della dimensione sociale la scuola come luogo del “disciplinamento” costituzionale, poiché ad essa è rimesso eminentemente il compito di trasmettere il senso della Costituzione, come sintesi delle culture politiche che hanno portato, nel lungo periodo, direttamente o per contrapposizione, al compromesso costituzionale. Ciò non è privo di ulteriori conseguenze: per gli stessi programmi e testi scolastici, che devono svolgersi nel rispetto dalla Costituzione e che, pertanto, è corretto che siano soggetti a qualche forma di controllo circa la loro adeguatezza rispetto a questo compito, e per gli stessi insegnanti, i quali si trovano ad essere valorizzati nella loro dimensione, oggi spesso dimenticata, di funzionari pubblici.
Una simile impostazione del problema sembra utile, infine, anche per valutare la posizione dello straniero, anche irregolare, che risieda sul territorio nazionale. Il riconoscimento della massima garanzia del diritto nei suoi confronti trova infatti giustificazione nella necessità di creare e mantenere consenso intorno allo Stato democratico costituzionale. Ciò però non è privo di conseguenze, poiché dal riconoscimento dello stretto legame tra sicurezza e istruzione discende anche un obbligo, un dovere per chiunque, di apprendimento delle regole di convivenza cui si trova ad essere soggetto, da intendersi in senso ampio come un dovere di socializzazione e integrazione nella comunità nazionale, che trova il suo principale canale proprio in quella scuola aperta a tutti di cui parla la Costituzione.
[1] In generale si veda M. Luciani, Costituzione, bilancio, diritti e doveri dei cittadini, in Astrid, n. 174, n. 3/2013; Più in particolare: G. Bascherini, A. Ciervo, L’integrazione difficile: il diritto alla salute e all’istruzione degli stranieri nella crisi del welfare-state, in R. Nania, a cura di, L’evoluzione costituzionale delle libertà e dei diritti fondamentali, Giappichelli, Torino, 2012, p. 343 e ss..
[2] E’ l’idea stessa di cittadinanza e di appartenenza a divenire centrale. Il problema, perciò, di volta in volta, è risolto in termini differenti, sulla base, come è stato acutamente suggerito, di una contrapposizione, rintracciabile nella giurisprudenza costituzionale, tra un «paradigma della cittadinanza» e un «paradigma della territorialità», di fatto risolvibile e risolto solo attraverso una presa di posizione in favore di un campo o in favore dell’altro. Cfr. M. Savino, Lo straniero nella giurisprudenza costituzionale: tra cittadinanza e territorialità, in «Quaderni costituzionali», a. XXXVII, n. 1, 2017, pp. 41-42.
[3] Penso qui a M. Foucault, Sicurezza, territorio, popolazione. Corso al Collège de France 1977-1978 (2004), tr. it. di P. Napoli, Feltrinelli, Milano 2005.
[4] G. Bascherini, A. Ciervo, op. cit., p. 343.
[5] Cfr. M. Mead, Education, Primitive, in Encyclopaedia of Social Sciences, Vol. V, The MacMillan Company, New York 1931, p. 402.
[6] È un tentativo di distinzione che non manca in ambito giuridico. Cfr. N. Daniele. La pubblica istruzione, Giuffré, Milano, 2001, p. 781.
[7] G. S. Counts, Education, History, in Encyclopaedia of the Social Sciences, Vol. V, Macmillan, London, 1931, p. 403.
[8] L’osservazione di ordine generale che sembra potersi trarre da queste note è che non si sbagli troppo a sostenere che la funzione sociale di ogni sistema educativo sia rivolta alla trasmissione, attraverso la raccolta e la reinterpretazione, di un capitale di competenze necessario a che la società organizzata si perpetui nel passaggio da una generazione all’altra. Trasmettere significa insegnare comportamenti e saperi, ma anche limiti, confini e differenze. Cfr. D. Schnapper, L’esprit démocratique des lois, Gallimard, Paris, 2014, p. 98.
[9] é nell’opera di Jaeger che è proposto l’ideale della paideia greca intesa come modellamento degli individui funzionale alla collettività. Cfr. W. Jaeger, Paideia. La formazione dell’uomo greco (1935), La Nuova Italia, Firenze, 1978.
[10] M. Vegetti, Quindici lezioni su Platone, Einaudi, Torino, 2003, p. 105 e s.
[11] Anche se l’elemento costrittivo insito in questo modello educativo non è così granitico. Non manca in Platone un discorso di emancipazione che passa attraverso la cura e la conoscenza di sé in un processo educativo di tipo dialogico. Si veda lo studio sul dialogo tra Alcibiade e Socrate nell’Alcibiade I. Cfr. V. Andò, La relazione pedagogica tra violenza e cura nella Grecia classica, in “Studi sulla formazione”, Firenze University Press, Firenze, 2009, p. 73 e ss.
[12] Esistono comunque anche nel Medioevo altri modelli di organizzazione sociali, talvolta paralleli, talvolta conflittuali. Per un quadro d’insieme degli elementi di cui è costituito l’universo simbolico medioevale si veda M. Dogliani, Introduzione al diritto costituzionale, Il Mulino, Bologna, 1994, p. 111 e ss.
[13] A. Marongiu, Lo Stato moderno e la libertà della scuola, Le Monnier, Firenze, 1959.
[14] T. Hobbes, Il Leviatano, Rizzoli, Milano, 2014, pos. 302 (edizione digitale).
[15] Ibidem, pos. 302-304.
[16] G. Filangeri, La scienza della legislazione, Grimaldi e C, Napoli, 2003.
[17] C. Cottone, U. Coronas, Commentario della legislazione sull’istruzione elementare. Con nozioni generali di diritto costituzionale e amministrativo e con cenni sulla storia della legislazione scolastica in Italia e sugli ordinamenti scolastici degli stati esteri, Bemporad-Marzocco, Firenze, 1959, p. 175 e s.
[18] La legislazione italiana in materia ha inizio con l’approvazione della l. n. 3725/1859 (Legge Casati) che fu estesa – anche se non in tutte le sue parti – al resto d’Italia dopo l’unificazione. Essa prevedeva l’insegnamento privato a fianco delle scuole pubbliche dello Stato, anche se sotto la vigilanza delle autorità scolastiche governative. L’art. 317 sanciva che: «L’istruzione elementare è data gratuitamente in tutti i comuni», anche se poi precisava che i comuni vi dovevano provvedere «in proporzione delle loro facoltà e secondo i bisogni dei loro abitanti». È con le riforme del fascismo, ancor più che con la legge Gentile del 1923 che la scuola si lega a doppio filo con lo Stato. Suo compito è educare le nuove generazioni allo spirito fascista, inquadrandole nelle organizzazioni fasciste. Cfr. G. Ospitali, Il diritto all’istruzione e allo studio nello Stato italiano, Cedam, Padova, 1978, p. 11 e ss.
[19] Occorre qui ricordare che progressivamente l’intervento legislativo in materia crebbe come riflesso della progressiva espansione dei compiti dello Stato alla ricerca di una composizione dei conflitti sociali. Cfr. M. S. Giannini, L’amministrazione pubblica dello stato contemporaneo, Cedam, Padova, 1988, p. 4 e s.
[20] Alfred Marshall sosteneva che “il più prezioso di tutti i capitali è quello investito negli esseri umani” Tale concezione che si ritrova ancora oggi nelle riflessioni in ambito economico intorno al “capitale umano”. Cfr. V. Daniele, “Il più prezioso dei capitali”. Infanzia, istruzione, sviluppo del Mezzogiorno, in Rivista Economica del Mezzogiorno, 2014, n. 3, p. 597 e ss.
[21] La nascita dello Stato sociale è, ricordiamolo, normalmente fatta risalire all’opera del cancelliere Bismarck. Fu quest’ultimo a far approvare una serie di leggi a favore dei lavoratori. Il suo intento non era quello dell’emancipazione dell’uomo, ma più spregiudicatamente quello di rendere i lavoratori meno scontenti e quindi più ubbidienti. Il problema politico era in quel momento il conflitto tra proletariato e borghesia industriale. Cfr. G. A. Ritter, Storia dello Stato sociale, Laterza, Roma-Bari, 1999, p. 63 e ss..
[22] Altre insidie comunque si celano anche dietro questa prospettiva. Ivan Illich, in un testo forse oggi un po’ datato, manifesta la più completa sfiducia nella capacità della scuola, per come si è sviluppata nei secoli, ad assolvere alla funzione che le si è attribuita. Per lui la scuola crea essenzialmente soggetti utili al mercato, rendendo indistinti processo e sostanza: «Una società che istituzionalizza i valori identifica la produzione di beni e servizi con la richiesta dei medesimi. Nel prezzo del prodotto è compreso il condizionamento che ti porta ad aver bisogno di quel prodotto. La scuola è l’agenzia pubblicitaria che ti fa credere di aver bisogno della società così com’è. In una società del genere il valore marginale è diventato qualcosa che si autotrascende incessantemente. Esso costringe i pochi grandi consumatori a contendersi il potere di esaurire le risorse della terra, di riempirsi le pance già gonfie, di disciplinare i piccoli consumatori e di impedire le attività di coloro che ancora trovano soddisfazione nell’ arrangiarsi con ciò che hanno. L’ethos dell’insaziabilità è dunque alla radice della devastazione fisica, della polarizzazione sociale e della passività psicologica». Cfr. I. Illich, Descolarizzare la società, Mondadori, Milano, 1972.
[23] W. Beveridge, Alle origini del welfare state. Il Rapporto su assicurazioni sociali e servizi assistenziali, Franco Angeli, Milano, 2010.
[24] Sulla dimensione sovranazionale del diritto all’istruzione si veda N. Maccabiani, La multidimensionalità sociale del diritto all’istruzione nella giurisprudenza delle Corti europee e della Corte costituzionale italiana, in www.forumcostituzionale.it.