L’urbanistica a Torino dagli anni sessanta ad oggi
di Raffaele Radiconi
1. La fase della programmazione (1962 – 1977).
Alla fine del secondo conflitto mondiale, per un lungo periodo (e fino alla metà degli anni ’cinquanta) la pianificazione a tutti i livelli (comunale, provinciale, regionale), ed il rispetto della legge urbanistica del 1942, registrarono una netta battuta d’arresto, in forza delle scelte e dei vincoli (fra cui in primo luogo l’urgenza) imposti, spesso in termini strumentali, nella fase della ricostruzione nazionale.
Malgrado quella vacanza, durante la quale la cultura più avvertita continuò a teorizzare e ad operare, si può dire che mai si sia interrotta nel paese la pressione culturale a favore delle ragioni della pianificazione. Significativo fu il comportamento ad esempio dell’INU (Istituto Nazionale di Urbanistica) che, fin dall’immediato dopoguerra, con una scelta rivelatasi poi discutibile, rivendicò l’urgenza per la formazione di una nuova legge urbanistica, in sostituzione della “famigerata” legge del ’42.
Se profondamente rispettabili ed encomiabili appaiono tuttora l’impegno e la competenza, profusi in quella stagione culturale1, non si può dimenticare che i suoi protagonisti, separati dalle principali formazioni politiche (anche per incomprensioni e limiti di queste), espressero indirizzi conflittuali rispetto al “senso comune”2, generando o accentuando l’atteggiamento minoritario destinato poi a incidere negativamente nel corso della storia urbana italiana nel periodo della ricostruzione e poi successivamente, fino ai nostri giorni.
In ogni caso quella separazione parve attenuarsi in seguito, quando la crescita economica (anni cinquanta e sessanta), improvvisa ed intensa, generò scompensi e contraddizioni profonde in tutto il paese: il contrasto fra regioni economicamente progredite e regioni arretrate; le migrazioni interne di milioni di lavoratori e delle loro famiglie; la congestione dei centri urbani sottoposti al carico di rottura delle strutture civili e sociali; l’abbandono delle località di collina e di montagna in tutta la penisola, accompagnata da fenomeni di degrado ambientale e di instabilità delle terre; il saccheggio dei beni storici e dei luoghi (le vicende di Agrigento e di Firenze del 1967 furono esempi emblematici).
L’attenzione dello stato verso le questioni urbanistiche, a lungo sviata dalla pratica del laissez faire impostasi nel periodo della ricostruzione e nella fase d’avvio del boom, ritornò in campo grazie alle denunce e alla forza della sinistra e alla presenza critica della cultura impegnata3. Con riferimento prevalente al disordine territoriale e meno alle componenti intrinseche del sistema economico, collegate al potere ed alla distribuzione delle risorse fra le classi sociali, si avviò la stagione della programmazione, che assumeva al proprio interno anche le ragioni della pianificazione e del controllo pubblico del regime dei suoli.
Quella stagione non durò a lungo: aperta all’inizio degli anni sessanta4, alla fine del decennio si poteva ritenere conclusa5. Tuttavia proprio in quel periodo, seppure in modi non lineari, in forme contraddittorie e lacunose, frutto di dispute e contrasti di natura culturale e politica dietro a cui spesso si celavano interessi corposi di settori economici e sociali, lo stato riuscì ad immaginare dispositivi incisivi nel settore del regime dei suoli (il tentativo Sullo6, poi sepolto per sempre) e ad emettere provvedimenti concreti in vari settori: delle abitazioni popolari, di ammodernamento della legge del ’42, in tema ad esempio di corredo minimo di servizi sociali negli abitati (gli standard).
L’azione pubblica si fece più forte nel periodo successivo (dal ’67 al ’77), quando, sul tema del governo della città, incise il peso delle rivendicazioni operaie: per la prima volta nella storia italiana si scioperò per la riduzione drastica del costo della casa (lo sciopero generale provinciale del 3 luglio 1969: i fatti di Corso Traiano a Torino). In sostanza la “classe operaia” tentò, ed in parte riuscì, ad estendere alla città le proprie rivendicazioni, avvertendo che la fabbrica costituiva solo un aspetto, seppure decisivo, della condizione di vita, assumendo su di sé i valori del vivere civile non filtrati dalle ragioni degli strati intermedi.
Da lì scaturì una serie nuova di provvedimenti, anche in questo caso non tutti limpidi, non tutti scevri da limiti culturali e da contraddizioni: per le abitazioni a basso costo, per l’equo canone, per il finanziamento programmato dell’edilizia in generale, per il risanamento delle abitazioni e – ultima stazione del movimento del pendolo nella sua corsa verso sinistra- per la regolamentazione del regime dei suoli che – siamo nel 1977 – pareva aver sancito definitivamente a favore del sistema delle autonomie (regione, provincia, comune) il potere unico di decidere dove, come, quando intervenire nella trasformazione ordinata della città.
2. La politica torinese (1969 – 1980)
E’ in quel contesto che si colloca, con caratteri specifici, la vicenda torinese, riguardante le politiche di governo urbano del periodo 1969 – 1980.
La grande azione politica e culturale, che aveva favorito la formazione dello stato sociale, operò altresì perché si affermassero i contenuti ed i fini caldeggiati dalla sinistra e dagli strati sociali già impegnati in rivendicazioni a sfondo sociale. La continuità dell’orientamento culturale a favore della programmazione fu sorretta dalla formazione delle regioni a statuto ordinario (1970), che, in forza delle loro prerogative istituzionali parevano surrogare i compiti esauriti o interrotti dallo stato centrale.
Le forze della sinistra, che a Torino, a metà del decennio, assunsero il governo della cosa pubblica, incalzati dalle forti rivendicazioni urbane (i quartieri spontanei, le frequenti occupazioni di abitazioni popolari e non), si posero obiettivi oltremodo impegnativi: la produzione di abitazioni a basso costo, anche con il risanamento delle zone urbane degradate; l’elevamento delle condizioni ambientali delle periferie non solo cittadine; il potenziamento del trasporto collettivo, avendo come riferimento, indipendentemente dai confini comunali; la fruizione degli spazi qualificati del territorio periurbano, a partire dall’ambiente collinare torinese; in generale la trasformazione della città, favorita dal contenimento della rendita urbana, allora sorretta da provvedimenti legislativi.
Tuttavia la scelta irreversibile a favore dello stato sociale, accompagnata dall’insieme degli obiettivi più dettagliati espressi dalla società torinese non sembrava – in questo come in altri casi analoghi- capace di tradursi in politiche senza l’individuazione di una forma urbis in grado di interpretare ed esaltare la specificità urbana, nelle sue espressioni economiche, sociali e geografiche.
Quella forma, a partire dall’esistente, fu individuata nei seguenti punti essenziali:
1. la struttura tendenzialmente “a griglia” del sistema dei trasporti e delle comunicazioni, estesa su una superficie territoriale ben più ampia di quella limitata alla città, in grado di ridistribuire con minor densità la popolazione e quindi di reperire gli spazi necessari al miglioramento delle condizioni ambientali urbane ed alla redistribuzione delle attività di comando a partire da quelle di rango più elevato;
2. la “dorsale di interscambio”, individuata nella formazione di un sistema di trasporto rapido (la linea di metropolitana leggera numero 2), che, percorrendo il tracciato est della cinta daziaria del 1912 (il semianello esteso dallo Scalo Vanchiglia a nord alla intersezione Corso Maroncelli – Corso Unità d’Italia a sud) consentisse di introdurre elementi correttivi, necessari non solo per affermare nella corona esterna una forte struttura a disposizione dei mezzi collettivi, ma soprattutto per favorire un’utile redistribuzione (in primo luogo nel settore semiperiferico della città) delle funzioni di rango più elevato; queste infatti, inducendo condizioni di forte congestione, premevano (e premono tuttora) per radicarsi nel centro urbano e nel suo intorno immediato, attraverso processi “molecolari” di saldatura e di infiltrazione in tutte le direzioni, oggi per altro esaltati dalle grandi operazioni del tipo “Spina centrale”;
3. ai fini della riqualificazione di ampi settori periferici della città, l’ammodernamento delle località centrali, individuate nelle “barriere” di antica formazione7, collocate in prossimità dell’intersezione fra il semianello della “dorsale di interscambio”, di cui al punto precedente, e le principali direttrici di ingresso verso il centro città. Questa scelta presentava il vantaggio di instaurare un’utile collaborazione fra località centrali e alcuni luoghi qualificati della struttura storica cittadina, capaci di garantire l’equilibrio fra gli ambiti più notevoli dal punto di vista storico ambientale, appartenenti al centro cittadino (la città già racchiusa entro le mura cinque – seicentesche) e gli ambiti periferici di più recente formazione, tuttavia costituenti la memoria storica dello sviluppo torinese, che attorno a quei nuclei aveva preso l’avvio nel corso della lunga stagione industriale.
3. Il “grande balzo all’indietro” e la politica torinese (dal 1980 ad oggi)
Nel corso del periodo richiamato nel paragrafo precedente (la fase 1962 – 1977), è bene ricordarlo, si manifestarono condizioni simili pressoché in tutti i paesi industrializzati dell’Occidente, caratterizzate dalla forte presenza, seppure in forme ed entità diverse, dello stato sociale, operante in modo concreto a favore di pensioni dignitose, dell’assistenza sanitaria generalizzata, (ampliata altresì dalla rinnovata concezione della malattia mentale), della scolarità per tutti, della casa a basso costo, della partecipazione rilevante della collettività al costo del trasporto collettivo, dell’assistenza sociale distinta dalla carità; il tutto significativamente sostenuto, dalla fiscalità pubblica, a carico delle diverse fonti del gettito, secondo le rispettive capacità contributive.
In quella parte del mondo distinta dal campo del socialismo reale si era dunque giunti in prossimità della società socialista? Certamente no, e tuttavia le garanzie erano reali, tenuto conto che quello fu anche un periodo di piena occupazione (o quasi). Si può dire che da allora in poi si visse per sempre felici e contenti? Certo non fu così: conclusa una fase della storia se n’è schiusa un’altra, nella quale ci troviamo tuttora immersi. Il pendolo, giunto alla sua massima estensione verso sinistra nello scorcio degli anni settanta, per opera di fattori molteplici fra cui non ultimi il declino e il successivo tracollo del socialismo reale, inverte la sua direzione di marcia.
L’incubazione del prevalere di valori e forze alternative allo stato sociale fu certamente un processo di lungo periodo. La rivoluzione conservatrice fu l’effetto, da un lato, del “sonno della ragione” della sinistra internazionale, ma soprattutto di pratiche antidemocratiche spesso violente che (il Cile insegna) nel corso degli anni settanta e ottanta avevano come obiettivo il ridimensionamento drastico del potere e del salario dei lavoratori, il taglio progressivo dei costi dello stato sociale, ritenuti non coerenti con gli obiettivi della valorizzazione del capitale, la riduzione del carico impositivo dei ceti privilegiati, il ristabilimento della centralità del mercato quale elemento regolatore dell’economia e della società, nella prospettiva illusoria di uno “sgocciolamento” della ricchezza prodotta a tutte le classi sociali.
Gli effetti di tali mutamenti furono sconvolgenti per tutti i paesi, compresa l’Italia; essi si fecero sentire nei settori della cultura, dell’economia, della politica, compreso quello inerente al governo del territorio, all’interno del quale si produssero drastiche modificazioni di indirizzo. Queste novità sono sinteticamente riconducibili a:
1. il discredito della pianificazione territoriale (provinciale regionale), accompagnato dal definitivo abbandono di ogni interesse nei confronti della programmazione economica nazionale e regionale, ritenute confliggenti con il libero dispiegarsi delle ragioni localistiche in campo economico e sociale;
2. l’esaltazione del ruolo assegnato ai grandi centri urbani8, individuati come luoghi deputati delle opportunità di crescita economica, da realizzarsi attraverso la competizione nazionale e internazionale, e nella ricerca costante e ad ogni costo di risorse finanziarie da impiegare in infrastrutture urbane, talvolta solo celebrative, ritenute in ogni caso corredo indispensabile, non per rispondere alle esigenze delle popolazioni, ma per attrarre da fuori imprese e capitali;
3. l’utilizzo senza riserve della rendita urbana, quale componente privilegiata per la trasformazione delle città a tutti i livelli. Tale tendenza si è rivelata particolarmente devastante anche in conseguenza della nota Sentenza della Corte Costituzionale del 1980, che sancì la mancata separazione nella legislazione italiana della proprietà dei suoli dal diritto di edificare o comunque di trasformare gli immobili, portando così un colpo mortale al potere/diritto degli enti locali di decidere dove, come, quando trasformare la città;
4. lo scadere dell’attenzione nei confronti dei servizi sociali della città, assoggettati alla ricerca strumentale e confusa della qualità, contrapposta alla quantità; nell’intenzione, a stento dissimulata, di ridurre drasticamente il fabbisogno di spazio da destinare agli standard, a favore invece di più remunerative operazioni immobiliari, anche allo scopo di racimolare risorse a vantaggio dei bilanci degli enti locali, soggetti alle pesanti restrizioni imposte dallo stato centrale.
In coerenza con quelle scelte, il provvedimento più significativo per Torino è stato il piano regolatore, adottato in via definitiva nel 1991 ed approvato dalla Amministrazione regionale nell’aprile del 1995. Esso è rappresentativo della temperie culturale, che ebbe modo di esprimersi nel periodo di circa dieci anni (dal 1986, anno di avvio del nuovo piano), pure segnato dalla presenza al governo urbano di varie compagini politiche, anche apparentemente contrapposte9.
A differenza della precedente, la logica della pianificazione di fine XX° secolo risponde alla volontà di attrezzare la città per partecipare alla competizione aperta fra le maggiori città italiane ed europee. Il nuovo piano regolatore torinese, incentrato sostanzialmente sul riciclo delle aree già industriali, mette la città sul mercato degli investitori immobiliari (il marketing urbano) non tanto per rispondere alle esigenze delle componenti economiche e alla domanda sociale del territorio (l’area metropolitana, i comuni della provincia o altro), quanto piuttosto per consentire operazioni immobiliari, che, attraverso il mix di funzioni, possibilmente di rango più elevato (il commercio specializzato, la finanza, la ricerca, il turismo), elevino il ruolo e i vantaggi spettanti alla città nella graduatoria delle principali capitali nazionali/europee.
In ogni caso, pur con presupposti totalmente differenti da quelli espressi nel periodo precedente (1969–1980), l’insieme delle scelte e dei traguardi culturali e politici affermati non avrebbero potuto tradursi in linee di assetto urbano senza l’invenzione di una specifica forma, in funzione della quale organizzare la città.
La forma più aderente ai contenuti ed efficace, rispetto alle nuove finalità, fu individuata nelle “tre centralità” proposte all’avvio del piano stesso10: la Spina Centrale, l’asse di Corso Marche, l’asse del Po. Tra queste, non vi è dubbio che la Spina Centrale costituisca il segno più rilevante della aderenza della struttura urbana progettata ai contenuti culturali e politici affermatisi a partire dalla metà degli anni ottanta, ritenuti nella sostanza tuttora validi.
Le ragioni della dominanza della Spina Centrale, rispetto alle altre componenti della forma urbana derivano dai seguenti caratteri:
– essere formata in origine da aree – per un’estensione di poco inferiore a tre milioni di metri quadrati – collocate nel settore centrale della città, in prossimità del tracciato ferroviario, aree rese totalmente disponibili per altre destinazioni in conseguenza dell’improvviso e pressoché generalizzato processo di disattivazione, che, a partire dall’inizio degli anni ottanta, ad eccezione della Fiat Mirafiori, investì estesamente gli insediamenti industriali storici;
– essere dimensionata in base alla previsione originaria11 di insediamento di circa 23 mila abitanti e 32 mila addetti, prevalentemente al settore terziario.
4. Conclusioni
Sulle vicende torinesi di lungo periodo, i giudizi possono essere ovviamente discordanti. Rimane il dubbio in ogni caso che il Comune di Torino per il futuro, indipendentemente dalla situazione più generale (economica, politica, sociale) da tempo incombente, possa percorrere ulteriormente la strada fino ad ora battuta, contrassegnata nella sostanza da una forma pronunciata di “splendido isolamento”. Il dubbio deriva dal fatto che da lungo tempo, dall’inizio degli anni novanta (già in occasione dei Mondiali di Calcio, delle Colombiadi, ed in particolare delle Olimpiadi invernali del 2006), la città è stata impegnata in un susseguirsi di investimenti rilevanti, volti ad elevare i livelli di efficienza degli intorni urbani (interventi nelle Spine ad esempio) e delle infrastrutture (viabilità, parcheggi, linea metropolitana), contenuti prevalentemente – se non esclusivamente – all’interno del territorio comunale. Questa linea ha esasperato ulteriormente il carattere di centralità esclusiva del capoluogo piemontese. Torino, oltre che far fronte in proprio agli investimenti necessari, tanto da aver contratto un debito fra i più consistenti nel panorama nazionale, ha altresì fruito di risorse eccezionali di provenienza nazionale e regionale.
Questa impostazione rischia oggi di non essere ulteriormente sostenibile a fronte di una situazione che, almeno a livello regionale, risulta caratterizzata da alcuni segnali cosi sintetizzabili:
1. Torino, attraverso processi di redistribuzione della popolazione regionale, ormai di lungo periodo, ha visto ridursi il proprio peso percentuale; dopo essersi avvicinata a rappresentare circa il 60 % della popolazione della propria “area metropolitana”, dall’inizio degli anni novanta si sta riducendo progressivamente, tanto da essere scesa all’inizio degli anni 2000 al di sotto del cinquanta per cento12.
2. Contrariamente a quanto ci si potrebbe attendere dalla perdita di peso demografico, Torino esercita un grado d’attrazione molto elevato sulla popolazione residente nella regione. Gli spostamenti giornalieri, rilevati nel 200413 per varie cause (lavoro, studio, acquisti, accompagnamento, cura, sport/svago, visite), che si avvalgono delle diverse modalità di spostamento (mezzo privato, mezzo pubblico, mezzo non motorizzato), ammontano in totale a circa 5.300.000 unità. Di questi, 550 mila si dirigono ogni giorno verso i capoluoghi provinciali; poco meno del sessanta per cento è diretto a Torino. Inoltre l’ambito territoriale della mobilità che gravita su Torino, si estende ben oltre i confini della provincia relativa, investendo territori di altre province, fino ad esercitare la propria attrazione anche nei confronti degli altri capoluoghi, ad eccezione di Vercelli, che invece subisce l’attrazione prevalente di Novara.
3. La mobilità molto elevata, di cui una quota consistente ha il proprio recapito finale nella città di Torino, nel complesso si avvale di modalità di spostamento così ripartite:
– con mezzo privato 63,09 %
– con mezzo pubblico 10,07 %
– non motorizzato 26,84 %
Anche da una lettura parziale e sommaria, quale è la nostra, assumendo ad esempio l’obiettivo della riduzione della quota di inquinamento atmosferico attribuibile all’utilizzo del mezzo individuale, sembra si debba agire almeno su due componenti:
a. maggiore controllo della distribuzione delle residenze e dei posti di lavoro a livello regionale;
b. spostamento consistente di quote di utenze a favore del mezzo collettivo, tenuto conto nel contempo di un probabile incremento generale dei livelli della mobilità.
Questi obiettivi sono perseguibili a condizione che gli insediamenti di qualunque tipo (per residenze, industrie e servizi) siano dislocati in modo tale da non contrastare con i caratteri del sistema dei trasporti collettivi, dovendo avvenire pertanto con modalità programmate, coerenti in ultima analisi anche con obiettivi di risparmio di suolo, in ogni caso del tutto difformi da quanto avvenuto da tempo e sta avvenendo tuttora.
Note
1. Ci si riferisce qui a personaggi di primo piano, quali Astengo, Piccinato, Samonà per citare solo alcuni.
2. Uso questo termine con riferimento a quanto esposto criticamente, a proposito del distacco fra intellettuali e formazione del “senso comune”, nella elaborazione di Gramsci, in particolare nel capitolo Problemi di filosofia e di storia, contenuto in “Il materialismo storico.” Editori Riuniti. Torino 1975.
3. Si vedano, a testimonianza della presenza e dell’incisività di tale componente, gli editoriali di Astengo sulla rivista Urbanistica di quegli anni.
4. A partire dai primi dibattiti sulla programmazione, per i quali, fra i tanti testi, si rinvia al volume “La pianificazione in Italia”. Miro Allione. Marsilio. 1976.
5. La conclusione si può collocare in coincidenza con “Programma economico 1971 -75” del Ministero per il Bilancio, Ministro Giolitti.
6. L’allora Ministro democristiano dei LL.PP. Fiorentino Sullo nel 1962 propose un testo di nuova legge urbanistica, al centro del quale campeggiava la proposta di rendere obbligatorio in tutti i comuni italiani l’esproprio delle aree di espansione, per controllare i processi di ampliamento delle città, giunti a condizioni di disordine e con costi delle abitazioni, gravate dalla rendita fondiaria, ritenute non più accettabili. La proposta, oggetto di feroce opposizione da parte della proprietà edilizia e fondiaria, fu affossata proprio dalla Democrazia Cristiana (allora Segretario Aldo Moro). La vicenda è raccontata dallo stesso Sullo nel volume: “Lo scandalo urbanistico”. Vallecchi, Firenze. 1964.
7. Regio Parco, Monte Bianco – Monte Rosa, Madonna di Campagna, Piazza Villari, Lucento, Campidoglio, Parella, Cenisia, San Paolo, Piazza Pitagora – Santa Rita, Agnelli – Montanari, Traiano, Piazza Bengasi.
8. Le nove aree metropolitane (Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli) sono state individuate dalla legge 192/1990.
9. Da Giorgio Cardetti, Sindaco succeduto immediatamente a Novelli nel 1985, a Valentino Castellani, che portò il piano all’approvazione.
10. il “Documento Tecnico della Delibera Programmatica” del Comune di Torino del 1989.
11. Nella fase di attuazione, essendosi riscontrata la difficoltà oggettiva di poter collocare tutte le quantità originariamente previste, sono stati leggermente ridotti i parametri urbanistici (in particolare l’indice di densità) con conseguente ridimensionamento delle quantità insediabili di abitanti ed addetti.
12. Al proposito si veda il Capitolo “Immagini territoriali dello spazio piemontese” di Alfredo Mela e Paolo Buran, contenuto nel volume “Scenari per il Piemonte del Duemila – Primo rapporto triennale 2001”. IRES 2001.
13. Si veda: IRES – “La mobilità in Piemonte nei primi anni del 2000”. Quaderni di ricerca 110 del 2004.